Una previsione costituzione mai attuata ed una legge che fa discutere.

Con la legge 26 giugno 2024, n. 86 il Parlamento ha avviato l’attuazione della c.d. “autonomia differenziata delle Regioni”. Il provvedimento, all’esito di un acceso dibattito parlamentare che sta generando non poche preoccupazioni, stabilisce i principi generali per l’attribuzione alla Regioni di forme e condizioni particolari di autonomia nel disciplinare alcune materie.

Le finalità della legge

Le finalità della legge sono individuate all’art. 1 attraverso l’elencazione di principi teorici che si vorrebbero attuare: il rispetto dell’unità nazionale ed il fine di rimuovere discriminazioni e disparità di accesso ai servizi essenziali sul territorio; il rispetto dei principi di unità giuridica ed economica, di coesione economica, sociale e territoriale, anche con riferimento all’insularità, nonché dei principi di indivisibilità ed autonomia; l’attuazione del principio di decentramento amministrativo; il fine di favorire la semplificazione e l’accelerazione delle procedure, la responsabilità, la trasparenza e la distribuzione delle competenze idonea ad assicurare il pieno rispetto dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza di cui all’art. 118 Costituzione, nonché del principio solidaristico di cui agli artt. 2 e 5 Costituzione.

L’aspetto più interessante, è che si stabilisce che l’attribuzione di funzioni relative a specifiche forme di autonomia, con riguardo a materie o ambiti di materie riferibili ai diritti civili e sociali, devono essere garantiti equamente su tutto il territorio nazionale attraverso la determinazione dei “livelli essenziali delle prestazioni” (art. 117, 1°c., lettera m Costituzione). Tali livelli indicano la soglia per rendere effettivi tali diritti su tutto il territorio nazionale ed erogare le prestazioni sociali di natura fondamentale.

Le intese Stato – Regione

Vengono previste analiticamente modalità e procedure di approvazione delle “intese” tra Stato e Regione affinché, in attuazione della previsione dell’art. 116, 3°c., Costituzione, vengano attribuite alla regione interessate, sentiti gli enti locali, autonomie regolamentari in una o più materie o ambiti di materie e le relative funzioni. Le materie interessate, sulle quali maggiori sono le preoccupazioni, sono quelle della sanità, della istruzione, dei servizi sociali, dei trasporti.

All’esito dell’iter, le “intese”, di durata non superiore a dieci anni (art. 7) vengono approvate con un disegno di legge parlamentare. Viene previsto anche il sistema di modifica delle “intese”, oltre alla possibilità, da parte dello Stato, di esercitare il proprio potere sostitutivo qualora ricorrano motivate ragioni a tutela della coesione e della solidarietà sociale, conseguenti alla mancata osservanza, direttamente imputabile alla Regione interessata, dell’obbligo di garantire i livelli essenziali di prestazioni.

I livelli essenziali delle prestazioni (LEP)

La possibilità di attribuire alle Regioni forme e condizioni particolari di autonomia è, però, espressamente subordinata alla previa determinazione dei relativi LEP. La legge contiene una delega al Governo (art. 3) per l’adozione, entro 24 mesi dalla data di entrata in vigore del provvedimento, di regolamenti che individuino i LEP.

Secondo la identificazione formulata dalla Corte Costituzionale nel 2021 (sentenza 06.10.2021, n. 220), i LEP “…indicano la soglia di spesa costituzionalmente necessaria per erogare le prestazioni sociali di natura fondamentale, nonché il nucleo invalicabile di garanzie minime per rendere effettivi tali diritti”. Tuttavia, la stessa Corte ammonisce come “…in definitiva, il ritardo nella definizione dei LEP rappresenta un ostacolo non solo alla piena attuazione dell’autonomia finanziaria degli enti territoriali, ma anche al pieno superamento dei divari territoriali nel godimento delle prestazioni inerenti ai diritti sociali…”.

La nuova legge sull’autonomia differenziata individua sia le materie soggette ai “livelli essenziali delle prestazioni” (concernenti diritti civili e sociali), sia le procedure per il loro monitoraggio al fine di tenere conto della necessità di adeguamenti tecnici conseguenti al mutamento del contesto socioeconomico o dell’evoluzione della tecnologia.

Al contempo, si stabilisce che lo Stato adotti misure perequative e di promozione dello sviluppo economico, della coesione, della solidarietà.

Gli articoli 9 e 10 della legge, almeno in via di principio, sembrano stabilire un impianto coordinato, finalizzato a non lasciare indietro quelle Regioni (più deboli dal punto di vista sociale e finanziario), che non possano aderire alle intese, stabilendo a loro favore un piano di coesione e perequazione sociale ad opera dello Stato, nonché l’autonomia del gettito in entrata attraverso la fiscalizzazione dei trasferimenti statali.

Le preoccupazioni

Occorrerà tempo per comprendere se ed in quale modalità la legge sarà attuata e, soprattutto, quali Regioni ne faranno richiesta.

Emerge la preoccupazione che il regionalismo differenziato pregiudichi ancor più le aree già depresse del Paese, minando l’esigenza di sviluppo unitario che garantisca solidarietà e sussidiarietà.

La tecnica redazionale, come purtroppo accade sempre più spesso, rende la lettura della legge non agevole, specie a chi non possiede pur minimali competenze giuridiche, cioè proprio il cittadino comune. La conseguenza è che ci si affida a commenti che hanno sì scopo divulgativo, ma che appaiono viziati da letture di parte, così inducendo i cittadini a giudicare il tema secondo logiche da schieramento politico, più che da informazione corretta.

La difficoltà del tema non può giustificare tale ultima anomalia. Le attenzioni dei cittadini, invero, dovrebbero rivolgersi non tanto al tema generale dell’autonomia differenziata, previsto in Costituzione, quanto alle modalità attuative e, soprattutto, alla individuazione dei “livelli essenziali delle prestazioni”. La vera battaglia, il tema sul quale l’interesse sociale, cuore pulsante del confronto politico, sarà più acceso, è quello della individuazione dei LEP, gli standard minimi di servizio pubblico da garantire su tutto il territorio nazionale. Se fino a questo momento non si è mai riusciti ad approvare la legge sull’autonomia differenziata, per quanto fosse già costituzionalizzata, è perché è sempre mancata l’intesa sui LEP.

Se ne discute vanamente almeno da venti anni, dovendosi garantire a tutti i cittadini, indistintamente dai luoghi di residenza, pari diritti e pari dignità rispetto a bisogni fondamentali quali l’assistenza sanitaria e sociale, le prestazioni previdenziali, l’istruzione scolastica, i trasporti. Si tratta, insomma, di dover stabilire quale sia il servizio minimo che lo Stato deve garantire ovunque, pur tenendo conto delle specificità dei vari territori e, dunque, dell’eventualità che un certo servizio definito come LEP (a mero titolo esemplificativo il numero di corse di un trasporto locale) debba essere erogato in maniera diversa a seconda che si tratti dell’ultimo paesello del più profondo sud o quello più alto reddito pro capite del Veneto. Attività che il giurista Sabino Cassese, Presidente del “comitato tecnico scientifico” composto da 61 esperti di diritto e di economia, a cui è stata affidata, insieme ad altre commissioni ed uffici ministeriali, un’indagine propedeutica per arrivare a definire e classificare i LEP, nella Relazione a sua firma ha così definito: “…L’attività svolta può dunque definirsi come un’esplorazione ‘in terre incognite’, collocate tra previsioni normative più o meno parziali, interpretazioni giurisprudenziali, veri e propri vuoti di disciplina, indicazioni rinvenibili al più solo implicitamente…”. In mancanza di norme precise di riferimento, né di precedenti da cui trarre ispirazione, perfino intendersi fino in fondo su cosa siano i LEP è complicato, vista la difficoltà – continua Cassese – “…di operare una definizione completa, materia per materia, ambito per ambito, di ciascun livello essenziale delle prestazioni…”.

L’attuale Governo ha ovviato al problema delegando a sé stesso la individuazione dei LEP, per quanto con modalità abbastanza complesse. Per fortuna la legge prevede che, qualora dalla definizione dei LEP derivino maggiori spese per lo Stato, sarà preliminarmente necessario reperire le risorse finanziarie, in modo che le nuove spese non incidano negativamente su i conti pubblici. Solo successivamente si potrà trasferire la relativa competenza alla Regione interessata, così concretizzandosi l’autonomia differenziata.

Le conclusioni

Che si discuta di autonomia differenziata non è affatto un male. Quel che deve interessare ogni cittadino che voglia responsabilmente occuparsi del comune vivere è il tema della reale solidarietà e, dunque, di una “autonomia solidale” tra soggetti e situazioni differenti.

La verità è che la solidarietà, pur nella consapevolezza che le risorse finanziarie sono limitate e che il bisogno di maggiori risorse viene più facilmente esaudito attraverso maggiori entrare – dunque maggiori imposte – piuttosto che attraverso riduzioni di spesa; tuttavia, la solidarietà non si dovrebbe misurare con il bilancino. È un’etica di vita cui evidentemente non tutti credono. Che poi essa possa risultare bella, giusta e realizzante, oppure banale, folle ed utopica, appartiene alle singole sensibilità individuali. Proprio quelle che – ci permettiamo di ritenere – dovrebbero assurgere a motore dell’esperienza comune.

La raccolta di queste impressioni sulla legge sull’autonomia differenziata ci induce a concludere ancora una volta richiamando le responsabilità individuali nella corretta partecipazione ed animazione del mondo sociale. Vivere, partecipare, esprimere le proprie sensibilità, confrontarsi e discutere le proprie opinioni senza vergogna, è ciò che ci compete.

La “cosa pubblica” non ci è affatto estranea, costituendo invece rappresentazione dinamica e superiore della vita di ogni individuo, partecipe e costruttore della pòlis; anche inconsapevole. La prima difficoltà da superare è quella della inconsapevolezza. Svegliarsi, agitare le coscienze, occuparsi del “vivere comune” e del “comune vivere bene”, compete a tutti. Non ha senso dolersi delle ingiustizie sociali rimanendo indifferenti. Ci sono, vivo, me ne occupo, agisco. Se non lo faccio, altri lo fanno per me.

Quando i cattolici, milioni di milioni, avranno acquisito questa consapevolezza, provando ad essere coerenti con la fede e la relativa dottrina sociale di riferimento, forse giustizia e solidarietà trionferanno. E definire i “livelli essenziali delle prestazioni” non costituirà più un problema, ben rammentando la morale del Samaritano, cioè di colui che, affatto obbligato da alcuna legge, cura e paga anche per l’altro, preoccupandosi finanche delle spese della futura eventuale degenza.

Ma questa, appunto, non è una “storia”, ma un’etica di vita cui non tutti credono, tantomeno condividono…